“十五五”规划纲要明白准确地提出，以碳达峰碳中和为牵引，以健全生态文明制度体系为保障，协同推进降
“十五五”规划纲要明白准确地提出，以碳达峰碳中和为牵引，以健全生态文明制度体系为保障，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，改善生态环境质量，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能。2026年4月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》（以下简称《意见》）与《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《考核办法》），构建起从顶层设计、重点任务、监督管理到考核问责的全链条制度体系，为新形势下节能降碳工作提供根本遵循。
碳生产率是指单位碳排放所创造的经济产出，是衡量节能降碳与高水平发展协同共进水平的核心指标，直接反映能源资源利用效率与绿色转型成效。立足全国省域、市域碳生产率时空分布特征，紧扣国家节能降碳新部署新要求，应加快把碳生产率作为节能降碳的重要标尺、关键抓手与评价依据，推动能耗双控向碳排放双控平稳转型，以效率变革引领动力变革，为如期实现碳达峰碳中和目标、建设美丽中国提供坚实支撑。
碳生产率将经济稳步的增长与碳排放控制纳入统一框架，以单位二氧化碳排放量所对应的产值为核心核算口径，兼具目标导向、效率导向与激励导向，是落实节约优先战略、推进节能降碳的重要抓手。
从战略定位看，提升碳生产率是实现“双碳”目标的关键可行路径。我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和，核心在于以更少碳排放支撑更高质量增长。碳生产率从源头把住碳排放控制阀门，推动经济发展从规模速度型向质量效率型转变，实现降碳、减污、扩绿、增长协同推进。
从政策要求看，碳生产率与国家节能降碳部署高度契合。《意见》强调持续提升能源资源产出效率，坚决遏制能源消费总量不合理增长；《考核办法》将碳排放总量、碳排放强度降低、非化石能源消费占比等纳入核心控制指标，本质上都是以效率提升倒逼降碳增效。碳生产率作为直观可比、可监测、可考核的量化指标，把宏观政策要求转化为地方、行业、企业可执行的行动目标。
对标更高水平更高质量节能降碳要求，我国碳生产率提升仍面临体制机制、结构布局、技术创新、监管考核等多重制约，成为节能降碳提质增效的关键堵点。
第一，区域碳生产率发展失衡，跨区域节能降碳协同联动不足。我国能源资源禀赋与绿色技术供需呈现“西产东用、东技西需”的空间错配格局。西南、西北地区富集风光水等清洁能源，东部沿海地区是能源消费与绿色技术高地，但跨区域协同机制不健全、低碳技术扩散不畅、绿电消纳不足、算力等基础设施重复建设等问题，导致高碳地区碳生产率提升缓慢，区域差距持续拉大。东北、黄河中游、西北地区以重化工业与煤炭火电为主，碳生产率长期偏低、增长乏力，节能降碳与能源保供、产业转型矛盾突出。
第二，产业与能源结构偏重，碳生产率基础薄弱。产业体系上，钢铁、有色、石化、建材等高耗能行业占比偏高，传统产业绿色低碳改造滞后，“两高”项目隐性反弹压力较大，单位产出碳排放居高不下。能源结构上，煤炭消费占比仍高，煤电灵活性改造与清洁替代进度偏慢，非化石能源消费占比提升任务艰巨。部分地区盲目上马智算中心、数据中心等新型基础设施，出现“重硬件投入、轻能效提升、轻绿电消纳”现象，拉高区域碳排放强度。
第三，成果转化与技术创新不足，效率提升动能不强。节能降碳领域关键核心技术攻关不足，高效率节约能源、智慧用能、深度脱碳等装备与工艺供给不足。绿色技术创新联合体发育不完善，产学研协同转化机制不畅通，先进适用技术推广应用滞后。碳交易、绿色金融等市场化机制作用发挥不充分，企业节能降碳内生动力不足，“不敢转、不想转、不会转”现象依然存在。
第四，监管考核与激励约束不匹配，制度效能有待释放。节能审查与碳排放评价联动不够，部分地区对“两高”项目源头管控不严。重点用能单位能耗与碳排放监测、披露、审计体系不健全，全流程监管存在短板。现有考核评价仍以碳排放强度指标为主，对碳生产率等综合效率指标重视不足，激励与约束机制不对称，未能形成引导地方与企业主动提升碳生产率的鲜明导向。
紧扣《意见》与《考核办法》要求，把碳生产率贯穿节能降碳全过程各领域，以效率提升引领结构优化、技术突破、制度创新，构建“目标引领、区域协同、重点突破、监管有力、保障到位”的节能降碳新格局。
第一，把碳生产率纳入核心管控目标，构建差异化、精准化的节能降碳政策体系。将碳生产率作为节能降碳核心评价指标，纳入“十五五”规划与地方碳达峰行动方案，与碳排放总量、强度、煤炭消费总量、非化石能源占比等协同推进。严格按照主体功能区定位、资源禀赋条件、产业高质量发展阶段实施差异化目标管控：东部沿海地区与长江中游、西南高生产率地区，率先推进碳生产率领跑行动，打造零碳园区、零碳走廊，支撑全国率先达峰；北部沿海居中地区，加快传统产业绿色转型，推动煤电清洁替代，稳步提升碳生产率；东北、西北、黄河中游低生产率地区，稳妥推进节能降碳与能源保供，统筹推动产业转型，严控新增“两高”项目，有序退出落后产能，以绿电替代、能效改造实现碳生产率追赶提升。
第二，以碳生产率牵引结构转型，协同推进产业与能源绿色升级。一方面，推进产业节能降碳增效。把碳生产率作为产业准入、产能调控、项目审批的核心门槛，强化“两高”项目碳排放权等量或减量置换。支持运用数智技术、绿色技术改造传统产业，发展绿色制造、清洁生产、循环经济，推广钢化联产、炼化集成、园区能源梯级利用，建设“以绿制绿”零碳园区。加快发展先进制造业、高新技术产业、现代服务业与绿色低碳新产业新业态，降低经济发展碳排放强度。另一方面，加快能源系统绿色转型。坚持节能优先、控制煤减油、增加非化石能源，合理控制煤电规模与发电量，全力发展风电、光伏、抽水蓄能与新型储能，加快建设新型电力系统。推动绿电直连、智能微电网、源网荷储一体化，提升绿电消纳比重，确保新增清洁能源电量覆盖新增用电需求。强化煤电节能降碳与灵活性改造，推广化石能源高效开采利用技术，持续降低电网线损。
第三，聚焦重点领域提效，以碳生产率压实全链条节能降碳责任。在工业领域开展重点行业节能降碳诊断与改造工程，推行能效对标达标，实施能效“领跑者”制度，推动钢铁、有色、石化、建材等行业碳生产率大幅度的提高；在建筑领域严格管控新建建筑能效，推广超低能耗建筑，推进既有建筑节能改造与建筑光伏一体化，建立建筑能效等级与碳排放标识制度；在交通领域优先发展铁路、水路，推进多式联运与零碳运输走廊，推广电动重卡、氢能装备与绿色船舶，完善充换电、岸电网络，优化运输结构，降低单位周转量碳排放；在数字基础设施方面，强化算力中心、通信基站能效准入，推广高效制冷、智能调度、余热利用，提高绿电使用比例，打造绿色低碳集约算力体系；在公共机构领域，推进建筑、照明、供热制冷节能降碳改造，推行合同能源管理与能耗定额管理，建设节约型机关，发挥示范引领作用。
第四，强化创新驱动与市场赋能，增强碳生产率提升内生动力。在技术创新攻关方面，聚焦高效节能、智慧用能、碳捕集利用与封存（CCUS）、重点行业深度脱碳等关键领域，布局建设高水平科学技术创新平台，支持有突出贡献的公司牵头组建节能降碳产学研用创新联合体，加快先进适用技术装备的研发转化与规模化推广应用；在市场化机制建设方面，完善全国碳市场，强化碳排放权交易与能效提升联动。落实税收优惠、绿色信贷、绿色债券、产业基金等政策，研究设立国家低碳转型基金，支持传统产业与资源地区绿色转型。完善差别化电价、分时电价、居民阶梯电价，以价格信号引导节能降碳；在基础能力提升方面，完善碳排放统计核算、监测预警、信息公开披露制度，健全能源与碳排放计量标准体系。建立产品碳标识、绿色认证体系，推进国际标准互认。加强学科建设与人才教育培训，提升政府、企业、机构节能降碳专业能力。
第五，健全监管考核闭环，以碳生产率倒逼责任落实。在严格审查评价方面，强化节能审查与碳排放评价联动，新改扩建“两高”项目必须落实碳排放权等量或减量置换，对进展滞后地区依法调整审查权限。在强化全流程监管方面，建立重点用能与碳排放单位管理档案，开展常态化监测、审计、执法，推进部门联合执法，严厉打击违法用能与数据造假。在压实考核问责方面，将碳生产率纳入碳达峰碳中和综合评价考核，与领导班子考核、干部任用、奖惩问责挂钩。对优秀地区通报表扬、推广经验；对不合格地区约谈整改、严肃问责。
更高水平更高质量做好节能降碳工作，是推进中国式现代化的内在要求，是实现高水平发展的必由之路。碳生产率作为连接经济稳步的增长与节能降碳的核心纽带，既可以是目标标尺，也可以是行动抓手，更可以是考核依据。面向“十五五”碳达峰决胜阶段，一定要坚持以习新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习生态文明思想，把全方面提升碳生产率贯穿节能降碳工作全过程各环节，把提升碳生产率贯穿始终，统筹区域协同、结构转型、重点攻坚、创新驱动与制度保障，加快形成节约世界资源和保护自然环境的产业体系、生产方式、生活方式、空间格局，以碳生产率变革引领经济社会发展全面绿色转型，为如期实现碳达峰碳中和、建设人与自然和谐共生的美丽中国作出更大贡献。
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